政府與行業(yè)協(xié)會在注冊會計(jì)師管理方面的職責(zé)分工如何界定是個關(guān)鍵問題。一般說來，注冊會計(jì)師行業(yè)的管理包括執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定、行業(yè)準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)規(guī)則制定、業(yè)務(wù)監(jiān)管、違規(guī)處罰等內(nèi)容。這些職責(zé)在政府和行業(yè)自律組織之間的不同分工，以及政府不同的介入方式和介入程度，構(gòu)成了不同的行業(yè)管理體制。對此，存在兩種不同的觀點(diǎn)：一是行業(yè)管理職責(zé)交給行業(yè)協(xié)會行使，政府對行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；二是政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管。
持第一種觀點(diǎn)的理由是：第一，符合中央提出的中介服務(wù)行業(yè)“法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自我管理”的改革思路�！胺梢�(guī)范”是指將政府與行業(yè)協(xié)會在行業(yè)監(jiān)管方面的職責(zé)以法律的形式加以規(guī)定，“政府監(jiān)督”是指政府對行業(yè)的發(fā)展負(fù)有監(jiān)督、指導(dǎo)之責(zé)，“行業(yè)自我管理”是行業(yè)的具體管理事務(wù)由協(xié)會負(fù)責(zé)。第二，這是目前實(shí)際運(yùn)行的行業(yè)管理模式的反映。現(xiàn)行《注冊會計(jì)師法》雖然規(guī)定審批會計(jì)師事務(wù)所和對注冊會計(jì)師及事務(wù)所的違法處罰由財(cái)政部負(fù)責(zé)，實(shí)際上財(cái)政部全部委托給協(xié)會管理，運(yùn)轉(zhuǎn)起來也還比較順暢。第三，有利于加強(qiáng)行業(yè)的監(jiān)管，因?yàn)閰f(xié)會與行業(yè)聯(lián)系比較多，對行業(yè)情況比較熟悉，制定監(jiān)管措施更有針對性，同時協(xié)會相對于政府機(jī)關(guān)機(jī)制比較靈活，可不受行政編制的限制，能夠根據(jù)工作需要，吸引一批優(yōu)秀人才，增加監(jiān)管人員。第四，國際上也存在這樣的管理體制。
持第二種觀點(diǎn)的理由是：第一，現(xiàn)行《注冊會計(jì)師法》就是政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管注冊會計(jì)師行業(yè)的模式，只不過財(cái)政部將監(jiān)管權(quán)力委托給協(xié)會行使。第二，審批會計(jì)師事務(wù)所屬于行業(yè)準(zhǔn)入，應(yīng)屬于行政權(quán)力，不應(yīng)由協(xié)會行使。第三，行業(yè)協(xié)會減少管理職責(zé)，可以更好地為行業(yè)提供服務(wù)。第四，國際上也存在這種模式。
我認(rèn)為，上述兩種模式都是可行的，在國際上都能找到相對應(yīng)的模式。在具體確定某種體制模式時需要考慮以下幾個問題：第一，無論采取哪種模式，都要符合中國國情、符合國際慣例、符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，都要處理好行業(yè)利益與社會公眾利益的關(guān)系。第二，注冊會計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管權(quán)限，哪些屬于政府行政權(quán)力，哪些屬于行業(yè)管理權(quán)限，應(yīng)由法律規(guī)定，法律規(guī)定是誰的職責(zé)，就是誰的職責(zé)，應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展和公共利益的需要來界定行業(yè)協(xié)會與政府的職責(zé)，而不應(yīng)倒過來，先劃分政府與協(xié)會的權(quán)力，再考慮行業(yè)管理體制模式。第三，采取何種監(jiān)管模式，不僅要考慮行業(yè)改革與發(fā)展的情況，還要考慮經(jīng)濟(jì)體制改革的方向、政府機(jī)構(gòu)改革的情況以及加入ＷＴＯ的承諾。第四，無論采取何種模式，不能只考慮理論上的可行性，更要考慮實(shí)際可操作性。
如果采取第一種模式，行業(yè)利益毫無疑問能夠得到保障，關(guān)鍵是要保證投資者和公眾利益不受損害，這就需要政府的監(jiān)督職責(zé)能夠得到有效行使，行業(yè)協(xié)會的行為能夠得到有效的約束和規(guī)范。（１）要保證政府能夠有效履行監(jiān)督職責(zé)。政府可以從四個方面對行業(yè)和行業(yè)協(xié)會的工作進(jìn)行監(jiān)督：第一，政府主持或參與制定有關(guān)行業(yè)重要的法律法規(guī)；第二，政府派人參加協(xié)會理事會，代表政府參與行業(yè)的重大決策；第三，規(guī)定有關(guān)行業(yè)的重大事項(xiàng)須由行業(yè)協(xié)會報政府部門備案；第四，規(guī)定行業(yè)協(xié)會定期向政府報告工作。（２）要規(guī)范行業(yè)協(xié)會的組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)和運(yùn)作方式，協(xié)會理事會及相關(guān)專業(yè)委員會的組成人員必須具有代表性，既要有政府代表，也要有行業(yè)內(nèi)代表，還要有社會獨(dú)立人士；協(xié)會理事會、秘書處和內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)必須清楚，運(yùn)作方式必須規(guī)范。（３）要防止協(xié)會出現(xiàn)重監(jiān)管、輕服務(wù)的傾向。
如果采取第二種模式，則必須合理界定政府與行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職責(zé)，如果政府的監(jiān)管職責(zé)比較多，政府部門要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，律師行業(yè)即采取這種管理體制，司法部機(jī)關(guān)有兩個司級單位負(fù)責(zé)律師行業(yè)的管理，司法考試辦公室（正司級）負(fù)責(zé)全國統(tǒng)一司法考試工作，律師公證司負(fù)責(zé)律師行業(yè)的行政監(jiān)管，這兩個司在司法部都是比較繁忙的司，注冊會計(jì)師行業(yè)的規(guī)模并不比律師小，若采取政府與行業(yè)協(xié)會分工監(jiān)管的模式，在政府部門內(nèi)設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)是必要的。同時要防止政府與行業(yè)協(xié)會的扯皮，不能有利的事爭著管，無利的事都不管。
二、地方協(xié)會設(shè)一級還是兩級
按《注冊會計(jì)師法》的規(guī)定，地方只有省一級協(xié)會，但《中國注冊會計(jì)師協(xié)會章程》規(guī)定�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以下可以設(shè)立協(xié)會�，F(xiàn)在的情況是，有的省的地方協(xié)會只設(shè)一級，即省級協(xié)會，有的地方設(shè)兩級協(xié)會，即省級和地市級協(xié)會，地市級協(xié)會歸地市財(cái)政部門管理。從實(shí)際情況看，設(shè)地市級協(xié)會弊端比較多：一是存在地方財(cái)政部門的干預(yù)，省級協(xié)會與地市級協(xié)會協(xié)調(diào)困難；二是絕大部分地市級協(xié)會管理的注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所比較少，事情不多，會費(fèi)收入也比較少，難以維持。所以，中注協(xié)下面似只設(shè)省一級地方協(xié)會比較好。
三、注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所是分開監(jiān)管還是由一個監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管
這個問題存在兩種觀點(diǎn)：一是分工監(jiān)管。財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管會計(jì)師事務(wù)所，行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)監(jiān)管注冊會計(jì)師。二是統(tǒng)一監(jiān)管。會計(jì)師事務(wù)所和注冊會計(jì)師由一個部門監(jiān)管。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，會計(jì)師事務(wù)所的審批屬于政府行政職責(zé)，注冊會計(jì)師的注冊可以是行業(yè)協(xié)會的職責(zé)，所以應(yīng)分開監(jiān)管。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，注冊會計(jì)師是在事務(wù)所執(zhí)業(yè)，如果注冊會計(jì)師違規(guī)執(zhí)業(yè)，事務(wù)所必須要承擔(dān)責(zé)任，師和所是沒法分開的，只能由一個部門監(jiān)管。
我贊同第二種觀點(diǎn)。理由是：（１）師和所分開監(jiān)管，可能會出現(xiàn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，即如果注冊會計(jì)師和事務(wù)所違規(guī)執(zhí)業(yè)，對師和所的處罰可能畸輕畸重，或者一個受處罰，另一個不處罰；（２）師和所分開監(jiān)管，會造成重復(fù)監(jiān)管，加大監(jiān)管成本，加重注冊會計(jì)師和事務(wù)所的負(fù)擔(dān)。
四、如何應(yīng)對政府部門的多頭監(jiān)管
現(xiàn)在有權(quán)對事務(wù)所進(jìn)行監(jiān)督檢查的部門有財(cái)政、審計(jì)、工商、稅務(wù)、證監(jiān)會、注協(xié)等，事務(wù)所每年要花很長的時間來應(yīng)付檢查，在一定程度上影響了事務(wù)所執(zhí)業(yè)，對這種情況存在兩種觀點(diǎn)：一是政府部門對注冊會計(jì)師和事務(wù)所的檢查應(yīng)經(jīng)過財(cái)政部門或注協(xié)協(xié)調(diào)。二是政府部門依據(jù)不同法律對注冊會計(jì)師和事務(wù)所進(jìn)行檢查不必經(jīng)過財(cái)政部門或注協(xié)協(xié)調(diào)。
我贊同第二種觀點(diǎn)，因?yàn)椴煌恼块T有不同的職責(zé)，他們依據(jù)不同的法律法規(guī)從不同的方面對事務(wù)所進(jìn)行檢查是無可非議的，事務(wù)所有義務(wù)配合，財(cái)政部門或注協(xié)也無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但對于沒有法律法規(guī)依據(jù)的亂檢查，事務(wù)所有權(quán)拒絕。
五、在會計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立審批上財(cái)政部門與工商部門的關(guān)系
現(xiàn)在會計(jì)師事務(wù)所設(shè)立審批的程序是，先經(jīng)省級財(cái)政部門批準(zhǔn)，再到工商部門核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。律師事務(wù)所的設(shè)立只需經(jīng)司法行政部門批準(zhǔn)即可營業(yè)，不經(jīng)過工商部門核準(zhǔn)登記。因此，對于會計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立審批有三種不同的觀點(diǎn)：第一種意見認(rèn)為，會計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立應(yīng)遵循現(xiàn)行辦法，即先經(jīng)過財(cái)政部門批準(zhǔn)，再到工商部門核準(zhǔn)登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。第二種意見認(rèn)為，會計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立只經(jīng)過財(cái)政部門批準(zhǔn)即可，不必到工商部門辦理核準(zhǔn)登記。第三種意見認(rèn)為，會計(jì)師事務(wù)所的設(shè)立只經(jīng)過工商部門核準(zhǔn)登記既可，無須經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)。
我贊同第一種觀點(diǎn)。理由是：（１）中國的企業(yè)實(shí)行法定登記制，無論是合伙企業(yè)，還是公司制企業(yè)都必須經(jīng)過工商登記，不經(jīng)過工商登記，不領(lǐng)取工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，就不能從事營業(yè)性活動；（２）會計(jì)師事務(wù)所是從事審計(jì)等專業(yè)服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)涉及公眾利益，對執(zhí)業(yè)資格有特殊要求，對其執(zhí)業(yè)規(guī)范有專門的標(biāo)準(zhǔn)，需要主管部門（財(cái)政部門）對其執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行審查把關(guān)，并從行業(yè)的角度進(jìn)行監(jiān)管。財(cái)政部門審查和監(jiān)管的角度與工商部門是不一樣的，因此，財(cái)政部門的審批不能對抗工商登記，不能以行業(yè)監(jiān)管替代工商部門的監(jiān)管；（３）有些事務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍不只限于注冊會計(jì)師業(yè)務(wù)，還有大量的非注冊會計(jì)師業(yè)務(wù)，如策劃咨詢業(yè)務(wù)和培訓(xùn)業(yè)務(wù)，這些業(yè)務(wù)超出了財(cái)政部門的管轄范圍，財(cái)政部門對此難以實(shí)施有效監(jiān)管，需要工商部門進(jìn)行監(jiān)管；（４）律師事務(wù)所不經(jīng)過工商登記的理由是原來有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，律師事務(wù)所是非贏利事業(yè)單位，不是企業(yè)，所以不必經(jīng)工商登記，這種觀點(diǎn)如今已經(jīng)過時了，注冊會計(jì)師和律師等中介機(jī)構(gòu)是服務(wù)行業(yè)的重要組成部分，而且主要是私有性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其贏利性質(zhì)自不待言；（５）深圳曾想借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，對合伙事務(wù)所只經(jīng)過財(cái)政部門審批，不經(jīng)過工商登記，結(jié)果行不通。他們在深圳市內(nèi)執(zhí)業(yè)還行，到深圳市以外的地區(qū)執(zhí)業(yè)沒有工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照就不行了，后來只好恢復(fù)工商登記。香港的合伙制會計(jì)師事務(wù)所不登記是因?yàn)橄愀蹖儆⒚婪ㄏ�，合伙制企業(yè)只要有合伙合同就行，不要專門登記。我國的法律與香港不一樣，在這方面難以借鑒。
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